矿山整合中应依法保护原采矿权主体的财产权益

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随着矿业权竞争性出让政策的全面实施,矿产资源管理部门组织实施矿山整合时,一般需要通过招拍挂方式公开出让新设采矿权。由于矿产资源开发属于长周期、高投入行业,原采矿权主体往往已在整合矿区建设经营多年,投资形成了大量固定资产。为保障原采矿权主体的财产权益,同时确保新的采矿权竞得人能够顺利进场,矿产资源管理部门应按照“净矿”出让等政策规定,对原采矿权人投资形成的固定资产进行评估后,纳入出让范围一并进行处置。

基本案情

A公司是从事花岗岩石材开采加工的企业,受B县人民政府招商引资政策的号召,和B县人民政府签订招商引资协议,到B县投资开发花岗岩矿,依法取得了花岗岩矿采矿许可证。同时,按照当地关于石材产品就地深加工、延长产业链条的要求,A企业还投资建设了配套的石材加工厂。

2020年,A公司采矿许可证临近到期之际,因B县对石材矿山进行矿产资源整合,A公司矿区所在区域被纳入矿产资源整合范围,县政府准备重新规划矿区范围,设置新的采矿权。因此,对于A公司提出的采矿权延续申请,矿产资源管理部门未予批准,并告知A公司等待矿产资源整合。

多年来,A公司为进行花岗岩矿开采加工,投入了资金建设矿山道路、电力、供水、环保设施等基础设施,购置矿山生产设备,建设配套石材加工厂,形成了巨额固定资产。因此,政府在矿产资源整合中如何处置A公司投资形成的固定资产,是攸关A公司生死存亡的重要问题。

操作路径

按照现行矿业权出让政策,B县矿产资源管理部门组织实施矿山整合时,需要通过招拍挂方式公开出让新设采矿权。A公司作为原采矿权主体,能够通过竞争性方式竞得新的采矿权具有不确定性。如果不能竞得,则A公司的固定资产将因无法继续利用而面临巨大损失。B县人民政府及矿产资源管理部门经过研究,决定按照“净矿出让”政策,将A公司投资形成的固定资产评估后纳入出让范围,要求新的采矿权竞得人进行收购。

在A公司要求纳入评估范围的固定资产范围中,配套加工厂属于重要组成部分。对于配套加工厂能否纳入资产评估范围,有关人员提出了异议。对此,B县人民政府及矿产资源管理部门进行了分析论证,最终决定将配套加工厂纳入资产评估范围,并聘请专业机构出具了资产评估报告。

矿产资源管理部门在采矿权出让公告中明确写明:竞买人在参加本次竞买前,应与该区域原采矿权主体签订资产收购协议,按照评估价值收购原采矿权人的固定资产。之后,该采矿权顺利完成挂牌出让,A公司作为原采矿权人的合法权益也得到了有效保障。

法律评析

(一)县政府及矿产资源管理部门的做法符合“净矿”出让政策要求

“净矿”出让的含义是指,采矿权出让前期的相关问题处理到位,竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约,能够顺利进场开展矿山建设。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)中明确要求,开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让,积极推进其他矿种的“净矿”出让,加强矿业权出让前期准备工作,优化矿业权出让流程,提高服务效率。

采矿权因到期等原因已经灭失,矿产资源管理部门通过招拍挂方式重新出让采矿权时,对原采矿权人形成的固定资产一并进行处置,属于“净矿”出让的应有之义。例如,《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定,“出让采矿权矿区范围内原采矿权主体已灭失后所遗留的固定资产(仅限不动产)净残值部分,由所在地县级人民政府进行补偿处置,经有资质的第三方评估机构评估后,将净残值部分价值列入出让公告,由竞得人按照评估值支付补偿。”

各地矿产资源管理部门开展矿业权出让准备工作时,将原采矿权主体的固定资产评估后纳入出让范围一并处置,是近年来矿业权招拍挂出让中常见的做法。

(二)县政府及矿产资源管理部门的做法符合信赖利益保护原则

根据行政法中的信赖保护原则,行政相对人基于对行政机关的信任而形成的利益应当得到保护,行政机关对自己的行为或承诺应当遵守信用,不得随意改变或撤销该行为。

A公司是基于B县人民政府的招商引资政策,在签订招商引资协议的基础上,到B县投资石材矿山开采加工项目。由于政府实施矿产资源整合,矿产资源管理部门不再为A公司办理采矿权延续手续,A公司亦同意等待政府在资源整合过程中进行公平合理的权益安排。基于信赖利益保护原则,矿产资源管理部门在组织新的采矿权出让时,应充分考虑A公司作为原采矿权主体的合法权益,对A公司投资形成的固定资产予以保护。

(三)县政府及矿产资源管理部门将石材加工厂纳入评估范围合法合理

第一,A公司和B县人民政府签订的招商引资协议中,明确约定A公司在投资花岗岩矿的同时,还需投资建设配套石材加工厂。

第二,根据当地矿产资源管理政策和石材产业发展政策,政府要求石材原矿不得直接外运,要求石材矿山企业在当地进行石材深加工,实现产业链循环延伸发展。

第三,A公司投资建设的配套石材加工厂和石材开采具有紧密的匹配性,是产业链上下游专业协作的需要,且配套加工厂是专属于A公司矿山的配套设施。

综上,B县人民政府及矿产资源管理部门在矿山整合过程中,落实“净矿”出让政策,坚持合法合理行政,践行招商引资承诺,依法保护了A公司作为原采矿权主体的财产权益。

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